政策严控之下 PPP项目该如何做？

昨日，据明树数据统计，自财办金[2017]92号文发布之日至2018年07月24日，全国PPP综合信息平台退库项目共计4996项。目前仍有个别省份未全部公布，清理工作还在继续，同时发改委PPP项目库的核查工作也已经启动。其中，吉林省、四川省、宿州市、青海省四个地区已经发布响应文件，对国家及各级发改委PPP项目库入库项目进行全面规范核查。 

全国进行PPP规范工作自从2017年下半年开始，已经进行了一年的时间，各种政策纷纷出台也让市场有了不一样的声音。 

前段时间，有消息称，中国政府力推多年的棚改政策开始收紧。其原因在于“决策层对多年棚改政策造成的地方政府隐性债务的担忧。”

对于地方政府债务风险的防范，在近几年已经从频繁出台的政府政策上有明确显示，也运用各种措施进行严控，这种越发严格的势头是从2017年开始的。尤其是2017年5月，财政部六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号） ，明确规定“严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”，这是政策严控的重要标志。

总体来说是，中央不为地方债兜底，地方政府不为社会投资方兜底。这种基调以及相关部门防控风险的举措，让市场也出现了PPP被叫停等各种质疑声音。

7月初，财政部PPP中心副主任韩斌发文《正确认识当前的PPP工作》，给予明确解读，之前的举措“意在正本清源，为PPP继续往前走打牢基础”，而不是停下来，并把“支持融资创新”作为实现PPP提质增效的方式之一。 

地方债问题受到关注也并不是去年才开始。“地方债问题可以被认为是PPP模式的催生剂，应当将地方债和PPP的密切关联放在一定历史环境下进行审视。”财政部PPP入库专家曹珊如是认为。

经济发展进入新常态之后，地方财政收入放缓。地方债风险日益严重之下，“维持基建投资规模和控制地方债务成了硬币的两面。”财政部、发改委及相关部委密集出台了大量推广PPP模式的政策性文件，将PPP模式提升到了国家战略的高度。

2014年开始，国内基本形成了PPP发展的大局面。但在推广PPP模式过程中，出现了变相融资、政府兜底、重建设、轻运营等现象，导致PPP出现了支出责任固化、支出上限虚化、运营内容淡化、适用范围泛化和资本金空心化等问题，进而加剧了地方政府债务风险。

2017年下半年，相关主管部门开始频繁出台文件对PPP项目进行规范，以过滤掉那些仓促上马、前期论证不严谨和不充分的项目。财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平认为，“在全国范围内开展PPP项目库集中清理，主要目的是及时纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，坚决斩断隐性债务风险源。”

但一系列组合拳打下来，给人的感觉是要非常严厉地控制风险。同时，各种说法喧嚣甚上，业内对PPP的发展也出现了观望迟疑。 

山西省PPP促进会理事长常锦全在被采访时说，“严控地方债务风险并不意味着PPP不能做了，PPP模式不适时宜了，恰恰是对当前片面理解PPP、错误认识PPP、错误推进PPP的思想和行为的纠偏，而是对人们视PPP为单纯的融资手段这一观念的修正。”

在此前提之下，著名经济学家贾康提醒需防止“从一个极端走到另外一个极端”，由此导致把一切试错空间、创新空间都封死的局面，“这可不是贯彻中央的精神实质，这是走偏”。对于化解与PPP相关的过度和隐性负债的问题，他曾在多个场合强调，“疏堵结合，堵不如疏”的观点，能够以疏得以解决的问题，就不必一味地堵。

他认为，“应该注意风险防范,但不要又走到另外一个极端,管理不能总是矫枉过正。现在地方层面上,普遍反映的就是禁忌太多,不作为反而不会有麻烦,没有创新的氛围,一切从紧,一动也不敢动。”否则，过于固化会妨碍PPP的创新发展。 

7月初，韩斌提出六大措施促进PPP高质量发展，包括继续完善制度体系、深化财政管理、加强市场建设、健全PPP项目回报机制、支持融资创新、优化信息平台。其中，融资创新是“既要防范金融风险，同时也要加大项目融资创新的力度，不仅是为了PPP项目本身，而且通过PPP促进金融领域创新。”

对于PPP资产负债表的问题，贾康认为“必须承认PPP投融资产生的负债……在这方面，绝对不应陷入极端化思维，说地方政府做PPP不应增加任何的负债，不可能，就是至少要把或有负债这个事情说清楚，大家才能更有信心，才能更实事求是地处理PPP项目整个生命周期里的负债风险防范问题，使之得到更好的相关会计管理规则的匹配。”

近来，已经有相关消息称，在一场摸清地方隐性债务规模、严控隐性债务增量的“风暴”下，政策层面也将有新举措，其中包含了隐性债务认定、化解等内容。多位财税专家认为，化解隐性债务不可操之过急。多年积累的隐性债务不是短期能化解的，在化解存量中不要一刀切、一阵风，不要层层加码提前还款、急于求成。

天津理工大学公共项目与工程造价研究所所长尹贻林教授表示，现在PPP遇冷只是暂时，预计未来6-12月将会进入回升期，这是正常现象，规范后的PPP项目将进入稳定发展状态。