未来已来，EOD模式或将成为项目开发新主流！

 

2022年，生态环境部等三部门发布了《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》。

 

通知要求深入探索生态环境导向的开发(EOD)模式，根据该通知对河北省生态环境厅等推荐的EOD模式试点项目进行了审核。

 

同意河北省潮河流域（滦平段) 生态治理与乡村振兴产22业融合发展项目等58个项目(名单见附件)开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点工作，期限为2022-2024年。

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什么是“生态环境导向的开发(EOD)模式”？

EOD模式是以生态资源保护和利用为导向的开发模式，其核心理念为：以生态保护和环境治理为基础，以特色产业经营为支撑，以区域综合开发为手段，在系统工程思想指引下构建的创新型城镇化建设模式。

 

生态环境部于2018年起，开始提到生态环境导向的城市开发模式，并于2020年9月23日 《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》 环办科财函〔2020〕489号一文中给出了如下定义：

 

EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

 

EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑，按照项目进度大概可以分为三个阶段：

 

第一阶段：重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地增值。

 

第二阶段，城市环境的整体提升。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质的条件。

 

第三阶段，资源导入，激活经济。通过产业导入、人才引进等手段，激活经济，使整体溢价增值，包括税收、自然资本等。

 

总结来说，EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底。

 

一方面，以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；

 

另一方面，依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。

 

最终实现，生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

 

 

EOD项目落地方式主要有3种：

 

1

PPP

 

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。

 

2

ABO

 

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。

 

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

 

3

流域治理+片区开发

 

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

 

 

EOD适宜的四大项目应用：

 

1

废弃矿山修复

 

对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出的自求平衡。

 

 

第一，以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本；

 

第二，运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值；

 

第三，矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等，拓展经济效益；

 

第四，部分矿山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。

 

2

农业农村综合开发

 

生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模式。

 

此外，中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出，土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。

 

这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

 

3

城乡供排水一体化

 

城市水务基础设施建设经过较长时间的发展，已较为完善。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水处理率不足10%，存在较大的资金需求。

 

因此，可考虑供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目包，确保整体实现盈利。

 

例如，福建省三明市、南平市等地正在运用这一思路探索水务全产业链的城乡一体化模式，着力解决农村用水的难题。

 

4

重点流域治理

 

流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值，目前阶段可优先关注砂石的开采和利用。

 

《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）中，提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。

 

在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源。此外，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施。

 

我国“EOD模式”的实践探索：

 

 

2018年6月16日印发的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出：“鼓励新业态发展和模式创新”。

 

 

2018年8月30日，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中提出：

 

“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”。

 

2019年1月11日印发的《生态环境部全国工商联关于支持服务民营企业绿色发展的意见》中提出：

 

“创新环境治理模式，培育新业态，提高服务专业化水平。探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式和工业园区、小城镇环境综合治理托管服务模式”。

 

 

2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求：

 

创新环境治理模式，对工业污染地块，鼓励采用环境修复+开发建设模式。

 

 

2020年9月8日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部在《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》中提出：

 

“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展”。

 

2020年9月16日，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发布了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》

 

开展环境服务业试点工作，向各地区征集生态环境导向的开发模式（EOD模式）备选项目。

 

2021年4月6日，生态环境部、国家开发银行联合发文《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》，生态环境部、国家开发银行签署《关于深入打好污染防治攻坚战 共同推进生态环保重大工程项目融资合作备忘录》，发挥部行合作优势，共同加大生态环保重大工程项目融资，培育环保产业新增长点。

 

以贯彻落实“十四五”生态环境保护规划、生态环保专项规划等为重点，以中央生态环境资金项目储备库为基础，在中央项目库中补充建立金融支持生态环保项目储备库，加强以及生态环境导向的开发模式、建设等试点项目的储备与支持。

 

2021年，11月16日，财政部正式发布《重点生态保护修复治理资金管理办法》，最高项目奖补资金60%、20亿。

 

4月28日，生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，深入探索生态环境导向的开发（EOD）模式，根据《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，对河北省生态环境厅等推荐的EOD模式试点项目进行了审核。

 

同意河北省潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目等58个项目（名单见附件）开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2022—2024年。

 

 

我国城市在试点过程中，也出现了很多优秀的实践案例。

 

1

北运河生态文化项目

 

生态环境保护是大运河文化传承保护利用的重要基础，项目以香河段北运河为生态核心、以中信国安天下第一城为文旅核心、以互联网思维为引导。

 

整体发展规划中将生态、文化、产业、科技进行有效串联，实现区域的绿色生态和可持续发展，打造成具有鲜明文化特色和极具生态环保示范效应的多功能发展区。

 

北运河生态文化项目以核心区、拓展区和文创区三大板块区域为整体，引入生态环保产业、影视文化产业、养老养生产业、体育休闲产业、教育培训产业、都市农业（果园、中草药种植园、蔬菜园）六大产业。

 

核心区以生态修复和生态保育为主，包括防洪建设、生态湿地、岸线修复、绿化廊道、生态公园、生态带联络线、环境物联网系统七大工程。

 

通过新农村建设、现代农业、文化产业发展等带动区域高附加值收益。探索多种途径融资模式，如国家奖补资金、专项建设基金、政策性金融、商业银行融资等。

 

2

中新天津生态新城

 

生态城原规划区水资源匮乏，营城污水库承接着周边直排的生活污水和工业废水，水体污染严重。

 

中新天津生态新城是生态环境与城市绿色发展的可持续发展新城典范。

 

运用生态经济、生态人居、生态文化、和谐社区和科学管理的规划理念，聚合国际先进的生态、环保、节能技术，造就自然、和谐、宜居的生活环境，致力于建设经济蓬勃、社会和谐、环境友好、资源节约的生态城市。

 

生态城规划以生态岛为核心，打造蓟运河、蓟运河故道、静湖三大水系，构建六条以人工水体和绿化为主的生态廊道，形成“一岛三水六廊”的空间格局。

 

打造宜居生态社区，配套图书馆、学校、商业综合体、餐饮店、酒店、超市、医院等设施，引入新一代信息技术产业、生态文化旅游业、医疗保健业并完善城市轨道交通，促进生态城经济发展。

 

除产业导入收益外，还通过政府购买生态效益提供生态补偿资金。生态补偿资金来源为政府财政转移支付资金、排污费、自然资源补偿费、环境税、环境污染损害责任保险、环境损害赔偿费、生态建设效益受益人补偿等。

 

生态城设计了一套包括生态环境健康、社会和谐进步、经济蓬勃高效、区域协调融合四大方面26项的指标的体系。

 

生态城生态特征指标体系涵盖可再生能源利用、绿色建筑、水资源高效利用、垃圾有效回收及处理、低碳出行等多方面。

 

通过太阳能光伏板、太阳能热水器、地源热泵及风力发电机等实现可再生能源利用；

 

通过使用自然通风、自然采光、高效照明系统、绿色建材、屋顶绿化等，用绿色建筑理念实现资源节约；

 

通过建设污水处理、再生水回用、雨水收集、海水淡化等完善的取水、用水、排水水循环利用体系实现水资源高效利用，打造可持续水资源利用模式；

 

鼓励实施垃圾分类，通过垃圾分类收集、运输和资源化利用实现垃圾高效回收及处理，将厨余垃圾制成有机肥料，不可回收垃圾进行焚烧发电；

 

建设完善的公共交通系统、自行车专用道和步行空间以实现低碳出行。

 

3

天津蓟运河生态环境综合治理与开发

 

天津蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目是中交集团与天津市蓟州区政府为解决地区发展环境治理资金需求、积极创新商业模式的重要示范，用企业投资改善环境现状、用环境改善提升资源价值、用资源溢价反哺生态环境建设，达到城市的环境与经济共同发展的良性循环目标。

 

项目生态环境治理包括蓟州区全域水系综合治理和重点矿山修复等，包括：

 

以“一湖一库一河一洼”(环秀湖湿地公园、于桥水库、州河湿地公园、青甸洼）为重点的蓟州全域水系综合治理项目、以小龙扒等为重点的矿山生态修复项目，同时导入高端产业、现代农业、文旅项目、博物馆、培训中心等产业开发项目。

 

通过水污染防治工程、水资源配置工程、河库水系综合整治与生态修复工程、饮用水水源地保护工程、山区水土流失保护工程、蓄滞洪区综合整治工程、流域智慧化工程实现全域生态环境的综合治理和生态恢复。

 

总的来说，EOD模式作为一种区域开发策略，关键在于构建生态建设与经济发展之间协同、共生、互促的关系，考验的是投资人对生态建设和产业资源配置的能力。

 

未来“EOD模式项目”的实施路径与建议

 

1

识别关联产业，分析EOD模式实施的可行性

 

明确生态环境治理目标。EOD模式试点是为解决当前生态环境治理中遇到的难题的探索性创新。

 

并非所有项目均可采用EOD模式实施，科学开展项目前期谋划是推进EOD项目实施的充分条件。

 

结合区域生态环境治理需求，主要针对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强的价值溢出的项目，合理确定项目实施边界和目标要求，开展项目谋划和顶层设计，明确项目建设内容、技术路线、投资估算等。

 

生态环境治理项目策划应紧密围绕当地生态环境治理的重点任务，以改善区域生态环境质量为目标，以带动关联产业价值提升为导向，合理确定生态环境治理项目的建设内容、建设规模。

 

准确识别关联产业。充分考虑生态环境治理项目的外部经济性，明确生态环境质量改善后价值提升的外溢流向，确定与之关联的产业开发项目及边界范围。

 

产业开发项目应符合当地社会经济发展实际，选择与生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的项目，如“光伏＋”、生物质能利用等清洁能源项目和生态农业、旅游、健康养生等项目。

 

要结合项目收益水平等综合测算，合理确定产业开发项目的边界范围、建设内容等。

 

分析生态环境治理项目与关联产业开发项目一体化实施的可行性。

 

从项目区域范围、实施主体、技术路线、成本效益、政策要求、实施周期等方面，统筹分析生态环境治理项目与关联产业开发项目一体化实施的可行性，综合测算项目成本收益。

 

在保障社会资本投资收益的前提下，尽可能实现项目成本收益平衡，减少政府资金投入。

 

在项目层面无法实现成本收益平衡的项目，要明确政府投资规模和资金渠道的可能性。并在各自项目可行的前提下，开展EOD项目统筹设计。

 

2

综合测算，建立项目内部反哺机制

 

在EOD项目实施过程中，要坚持生态优先，践行绿色发展理念，科学确定项目建设内容，将生态环境治理项目搭配资源、产业开发项目一体化实施。

 

推动一、二、三产业融合发展，实现生态环境资源化，产业经济绿色化，破解生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题，提升环保产业可持续发展能力。

 

将生态环境治理项目与关联产业开发项目融合实施，就要对整体项目算好大账、长远账、整体账、综合账。

 

既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要充分考虑生态环境质量改善的外部经济性；既要考虑产业开发项目自身的成本，也要充分考虑生态环境治理成本。

 

要将生态环境治理项目与产业开发项目作为一个整体进行分析评价，以确保整体项目的合理收益为前提。

 

既要，开展项目财务评价，从项目的角度出发，计算项目范围内的财务效益和费用，分析项目的盈利能力和清偿能力，评价项目在财务上的可行性；

 

也要，开展社会评价和国民经济评价，从区域经济整体利益的角度出发，计算项目对区域经济的贡献，分析项目的经济效率、效果和对社会的影响。

 

EOD项目将生态环境治理与产业开发项目融合为一体实施，要整体测算项目成本、收益，明确政府可行性缺口补助或政府付费额度。

 

对生态环境质量改善带来的溢价要合理预估，明确社会资本的合理回报。在EOD模式下，要将生态环境治理后的溢价反哺到生态环境治理等公益类项目的建设中。

 

在保证合理利润的情况下，当项目收益能够完全实现反哺生态环境治理项目，EOD项目资金筹措主要依靠企业自筹，不需要政府资金投入；

 

当项目收益难以覆盖EOD项目全部投资、经营成本和合理利润时，在企业自筹的基础上，需要运用政府投资补贴或者政府和社会资本合作的方式，政府对项目予以补助或付费，以确保企业获得合理利润。

 

依据项目具体情况分为“生态环境＋产业开发”和“产业开发＋生态环境”两类。

 

“生态环境＋产业开发”类EOD项目，以生态环境治理为主，将有公益性较强的生态环境治理项目与较好收益的产业开发项目有机组合，关联产业开发项目作为项目收益的补充来源，产业开发项目收益能部分覆盖生态环境治理项目的建设运营成本。

 

“生态环境＋产业开发”类EOD项目往往无法实现项目自身的成本收益平衡，需要政府补助以减少社会资本投入，确保社会资本获得合理的收益。

 

要明确政府投资规模和资金渠道的可能性，并与传统实施方式下政府资金投入及效益进行综合比较研判，确保通过关联产业开发项目实现对生态环境治理项目的反哺。

 

“产业开发＋生态环境”类EOD项目，以产业开发项目为主体，辅以生态环境治理项目，将生态环境治理项目作为产业开发项目的一部分，在社会资本获得合理收益的前提下，不再需要政府资金投入，可通过一体化实施实现项目成本收益平衡。

根据项目成本收益情况，可适当优化调整项目边界范围、项目建设内容、项目投资估算等，以确保项目可行、收益合理。

 

在政府层面，资金相关的支持方式包括中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府和社会资本合作（PPP）出资、政府投资基金投资等。

 

对于专项资金，可依据EOD生态环境治理项目的建设内容，按照中央环保专项资金管理有关办法申请，内容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理等。

 

申请专项债的领域主要是污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。同时，地方应将生态环境治理作为保障民生福祉的重要内容，支持EOD项目实施。

 

对政府可行性缺口或政府付费额度过大的项目，在政府财力难以保障的情况下，需要依据项目收益能力合理调整项目建设内容，在改善生态环境质量，保障民生福祉的同时，减少政府财政资金支出的压力。

 

3

因地制宜，推进项目规范实施

 

EOD项目内容丰富，生态环境治理与关联产业类型多、复杂性强，涉及面广，不同生态环境治理项目与关联产业项目融合发展的路径与运作方式存在较大差异。

 

应根据EOD项目的类型和边界范围、建设内容、成本效益测算，确定项目一体化实施的具体步骤、立项方式、政策要求、周期、绩效目标等，依法依规做好项目立项和招投标等前期工作。

 

统筹项目立项。EOD项目可根据生态环境治理项目与产业开发项目的具体情况，分别进行立项，整体实施；

 

或者将生态环境治理项目与产业开发项目统筹设计，整体立项。

 

根据政府投资情况，对需要政府投入资金的项目，按照《政府投资条例》的有关要求做好项目立项；

 

对不涉及政府投资的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等要求做好项目立项工作；

 

对采用PPP模式推进的EOD项目，按照PPP模式的规范实施要求，做好PPP项目入库，并严格按照PPP模式的有关规范要求推进项目实施。

 

明确社会资本参与方式。对涉及政府投资（可行性缺口补助或政府付费）的项目，要按照招投标或政府采购的有关要求，采用竞争的方式确定社会资本方；

 

对社会资本投资的项目，按照招商引资及社会资本投资的有关要求，确定项目实施主体。

 

因涉及生态环境治理项目，在确定社会资本方的过程中，需要明确生态环境治理的成效目标，并采取切实有效的方法确保环境治理成效目标的实现，将绩效考核与政府付费或政府补贴挂钩。

 

加强项目监管。EOD项目是一个系统工程，涉及项目决策、设计、招投标、施工、竣工、运营等各个环节，政府方和项目方的管理水平尤为关键。

 

应从各自的管理职责与利益角度来明确其职责范围，充分发挥其监督管理作用，有效加强项目监管，确保项目规范实施。

 

4

试点先行，探索可复制推广的经验

 

试点是示范和推广的基础，通过试点取得经验后再加以推广。EOD试点要在项目组织实施方式上创新，求精不求大，求效不求全，重在模式探索，总结经验，守正出新。

 

在试点中不追求大体量、全区域、全要素，要因地制宜，量力而行。通过试点，分析EOD模式实施的适用条件、制约瓶颈、化解途径、实施路径，通过实践、认识、再实践、再认识等反复过程，在实践中获得真知和经验。

 

但试点不等于示范，更不同于推广，要先试点、后总结、再推广，在试点的基础上总结可复制的经验，打造EOD示范项目，而后以点带面、逐步推广。