专家分享 | 著名经济学家贾康先生演讲——PPP：制度供给的伟大创新

6月21日，新时代 新动能 新咨询 | 政府投资项目管理解决方案（郑州）高峰论坛隆重召开（详情点击《新时代新动能新咨询丨政府投资项目管理解决方案（郑州）高峰论坛隆重召开》），著名经济学家贾康先生作了“PPP：制度供给的伟大创新”为主题的经验分享，以下为主要分享内容。

尊敬的尹教授、刘站长，尊敬的各位领导、各位专家、各位嘉宾朋友，大家好！
      很高兴能够参加今天的活动，今天我想就怎样贯彻中央最高层的指导精神，在我们这个PPP创新过程中间，面对现实问题，理清一些思路和要点，谈谈自己的基本看法。 

我先简单勾画一下我对十九大指导精神的理解，最高决策层在十九大的指导层面上的大致方针，是要照顾我们各个地方政府辖区、各个行业、各个企业集团和市场部门的具体工作。 

十九大的战略方针列出了很多具体的要点，但在底层指导层面，我们要反馈至少四个层面的最基本的精神实质，其中一个就是中央对于我们在现代化经济过程中间的历史方位有新的判断，我们是走过了站起来和富起来的时代，现在面临的是实现中国梦现代化伟大复兴强起来的新时代，而这个新的时代又有了中国特色社会主义思想的这样的指南。 

现在虽然是已经走过富起来的时代，仍然是存在着人民美好生活的需要和发展的不平衡不充分之间的矛盾，要警觉这些矛盾制约。在问题导向之下，那么，怎么样认识我们的供给侧的不充分，关键是要注意到它的不平衡这种结构问题的实质，结构的失衡是我们现在高质量发展中间矛盾的主要方面，而解决方略一定是要到第三个层面，就是要以供给侧结构性改革来着力化解社会主义主要矛盾。 

人民群众对美好生活的需要，不仅有物质层面和精神层面的需求，还要将两者结合，进一步提升到政治文明。社会公平、政治、民主化、法制化、人的全面发展，所有人民群众美好生活的需要都必须要有有效的供给来对应，而这种有效供给，要把它纳入高质量发展的轨道，以供给侧结构性改革这个制度创新带出整个供给体系质量效果提高，以化解社会主要矛盾，在问题导向之下达到实际的效果。 

为了贯彻供给侧结构性改革，在十九大之后，我们把它作为构建现代化经济体系的主线，要进一步的克服结构失衡的这个矛盾制约，我们必须充分认识到“行百里者，半九十”这个中关期考验，在2035年，基本进入社会主义现代化，再争取到2050年实现中国梦。应对挑战，最主要的是我们所依靠的新的动力体系，所谓高质量发展要实现动力转型升级，要紧紧抓住科技是第一生产力以及制度创新的潜力空间。像我们今天讨论的PPP创新，就是创新发展中的一个非常鲜明的重点创新事项。 

把这三个层面的基本认识勾画以后，我们还必须有一个“变化不变”的认识。我们有两个不变，其中一个就是我们仍然处于社会主义初级阶段，这是中国最大的实际，只有牢牢把握好基本国情，才能够掌握好贯彻党的基本路线。 

中国仍处于社会主义初级阶段，基本路线中经济建设为中心所对应的多种经济成分要共同发展，公有制、非公有制都是中国特色社会主义市场经济重要组成部分，这些都是基于我们所处的历史阶段的最根本的判断，这是绝对不能动摇的，要坚定不移的把公有制经济和非公有制经济一起发展下去。 

我们在实际生活中推进创新，就要意识到我们是发展中经济体系，我们的创新是要通过追赶最后完成现代化反超，这方面我们是有后发优势的，但是需要注意到，这个追赶过程需要我们战略耐心，韬光养晦，有所作为，在创新方面做实。 

依照十九大要求，我们要进一步通过中央和地方怎么样把事权、财权、税基理顺关系以后形成全民规范多种科学约束力的预算，以及预算上全面实施绩效管理来解决好建立现代财政支出的问题，匹配的是预算改革和税率改革。 

预算里面还有和PPP直接相关的政府付费，政府付费最典型的形式是可行性缺口补贴，PPP项目里所有的因素要尽可能的做准确的量化的预测，要在预算里安排，把PPP项目做成政府付费的可行性缺口补贴的方式支撑起来，以实行全面的绩效管理。 

与地方债有内在关联的PPP方面。总体来说，中国地方政府可以举债，而地方债怎么借怎么用怎么还贷，有清晰的法律规范。我的解读是，地方债的总规模每个年度是由中央跟地方规划好以后，分配到各个省级行政区，在省级预算里安排使用的规模。原来的地方融资平台不再允许发动新的地方隐形负债，鼓励以PPP的方式实现机制的创新。 

而地方政府一定要贯彻自己的发展战略，争取跟上时代发展要求，在各个地方政府领域下，汇成中国追赶赶超的现代化进程。 

实际上我们的战略发展要求除了要求地方债阳光化，还有不可忽视的PPP创新机制。既然PPP是政府和企业以伙伴关系式合作来建设和运营公共工程项目，那么，它的负债就不可能在政府方面完全撇清干系。但这个机制创新，可以使政府的相关负债产生相当可观的放大效应和在资金使用中明显的绩效提升作用，这便是要强调鼓励创新PPP的原因。 

此前，政府出于鼓励创新的原因，曾经在文件中规定，凡是由管理部门确认为PPP的项目，它的负债不纳入地方政府债务规模的统计。运行一段时间以后，现在实际的负债风险压力因素又使政府管理主体感受到需要防范风险。现在来看，一些地方的感受就是PPP不能和政府购买服务对接，不能做出任何的承诺保底等等，但在严谨地说清楚的情况下，其实PPP负债的风险必然是以某种方式，由合作伙伴各方共同承担。 

也就是在“保底条款”方面，PPP建设项目，要形成伙伴关系机制来处理的风险共担。而风险共担或分担的同时，就能够实现共赢双赢的利益共享，企业的利益诉求是在商言商的立场，认为在锁定的20年、30年甚至更长的时间段里，能实现可接受的年化收益率。而政府的决策集团按照发展战略和符合人民群众的利益，做出应有的政绩。风险共担，给参与的资本方和企业一个有安全感的预期，才能使企业界和政府真正可持续的合作PPP。 

地方政府发挥市场经济机制也要考虑“堵不如疏”。我一直强调，疏堵结合，从长期发展来看，不仅更好的发挥机制的作用，也更有效的防范风险。另外，就是应考虑以规范的股权交易平台来疏导资本要素流动的机制建设问题。之前政府已经设有了上海、天津两地的PPP资产交易平台，而PPP的股权交易就是非常典型的，通过这样的平台去进行规范化的、阳光化的交易，这是“疏”的关键，可以解决大家担心的资金期限错配的问题。而且疏导交易的通道建设要往前看，要考虑制度建设的疏导作用。 

财政承受能力方面，是说地方政府一个年度的PPP付费项目。要在一个地方做PPP项目，一般来说累积起来就有可能接近10%的天花板，这个时候就需要有专业的力量帮助调整，把超出的部分匀到后面的年度等，以此方式来防范风险，但也不能绝对化。疏导就是让大家在预测方面做到尽可能的准确，考虑到公共收支预算和其他财力的调动，既要积极，又要可行。 

由于时间原因，简单的为大家阐述了自己的观点和看法，请大家批评指正，谢谢大家！ 

另：此内容整理于在“新时代 新动能 新咨询 | 政府投资项目管理解决方案（郑州）高峰论坛”上贾康先生的演讲录音，完整的演讲视频在“海天造价咨询”微信上推送。