当前中国式EPC家族中的10种变异株衍生模式分析

在实际运用中，EPC往上下游延伸，产生了多达10种衍生模式。

 F＋EPC模式是应业主及市场需求而派生出的一种新型项目管理模式，F为融资投资，F+EPC为融资 EPC，须为业主解决部分项目融资款，该模式是未来国际工程发展的一个极为重要的方向。

中国港湾工程有限公司与伊朗Tablis市政下属公司Kish Investment Tirajeh 在德黑兰签署了伊朗Tirajeh城市综合体项目EPC+F合同（中伊两国融资协议项下融资），合同金额约1.18亿欧元。

 F+EPC+O为融资+EPC+运营，由承包商提供融资并负责运营的服务交钥匙模式。

湖北省电力勘测设计院承担的孟加拉诺瓦布甘杰100MW重油电站项目，为以F＋EPC＋O形式承接的国际工程。他们借助国际银行间的融资平台获得第三国的低成本长期出口买方信贷，通过工程总承包及四年运营的商业服务模式的竞标取得该项目，项目投资1.25亿美元。

 承包人负责工程的设计、采购、施工，并在完成后继续负责运营、维护。

 I+EPC为以投资为引领的工程总承包模式，是以投资为动力，设计为龙头，实现设计、生产、采购、施工一体化的全产业链建设管理。天津住宅集团在天津生态城商品房建设项目采用的即是I+EPC模式。

PPP+EPC不是PPP的一种具体模式，而是在解决资金问题上融合社会资本，建设上采用EPC模式的组合。

该模式的优点主要在于：

①提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率，比如财政资金是共有资金，使用财政资金是在花别人的钱办别人的事，难免缺乏效率。采取PPP项目模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事，必将提高生产效率。

②政府支持力度增加。PPP模式项目在施工过程中，业主、地方政府对项目建设的支持力度相当大，包括协调国土、电力、水利等部门方面尤为突出。

③企业更加注重成本控制。因本项目为投资型项目，从施工现场管控方面，施工单位在保证安全、质量的前提下，会更加注重成本控制。

④有助于提升管理人员综合素质。在PPP模式下结合EPC模式，设计院设计本工程时，在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式，而需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。

⑤降低了资金回收风险。投资型项目，资金是否能够按期回收成为企业最大的隐忧。但就此项目而言，当地政府为了保证施工企业能够如期得到工程款，以有完全处分权的房产作为抵押财产在某种程度上降低了资金回收风险。

在此轮中国特色PPP建设浪潮中，有一个“PPP+EPC”的概念横空出世，反复被提及，是目前的一大热点。

杭州大江东产业集聚区基础设施PPP+EPC项目是以电建路桥公司为牵头方，结合电建集团华东院、苏交科、中证基金等单位组成联合体，与杭州大江东投资发展有限公司共同组建PPP+EPC项目公司，对杭州市大江东十一个市政子项目进行投资、建设及移交，项目总投资约142.58亿元。

 BOT+EPC模式，即政府向某一企业（机构）颁布特许，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业（或机构）在公共基础建设过程中采用总承包施工模式施工，当特许期限结束后，企业（或机构）将该设施向政府移交。该模式的优点就在于政府能通过该融资方法，借助于一些资金雄厚、技术先进的企业（或机构）来完成基础设施的建设。

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，通常直译为“建设- 经营- 转让”。B O T 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，译为“基础设施特许权”最为合适。

广佛肇高速公路(肇庆段)项目(下称“广佛肇项目”)，作为广东省高速公路建设领域首次采用“BOT+EPC”建设管理模式的项目，比批复工期提前一年，创造广东省高速公路建设新纪录。中国铁建中标的南充至大足至泸州高速公路（重庆境）、渝黔高速公路扩能（重庆境）、重庆梁平至黔江高速公路石柱至黔江段工程采用的也是BOT+EPC模式，中标价合计约404亿元。

 RD+EPC为业主委托工程总承包模式。

它是汪克团队探索中国建筑师负责制之路的实践。2008年庄惟敏教授组建成立清华惟邦营建研究中心，在庄教授的带领下，以汪克、张永钢、朱晓东、刘忆川为骨干开展中国建筑师负责制专题研究。虽然2009—2011年的努力没有成功，但在经历了连续14年的中国本土建造实践和理论探索之后，终于在2012年以腾龙阁为标志发明了RD+EPC模式，其后经过铜仁凤凰机场、惟邦办事处、南湖酒店（结构封顶）、南京北纬办公楼等五个项目的实践升华，庄惟敏教授与汪克建筑师合作更加密切，再加上邓晓梅副教授的加盟，终于在2016年形成了RD+EPC理论框架，并命名为“清华惟邦营造法（RD+EPC模式）”。经实践证明，该模式可以作为过渡时期中国建筑师负责制的一个过渡办法。

 EPCM模式，即设计采购与施工管理(EPCM——Engineering Procurement Construction Management)是指，承包商全权负责工程项目的设计和采购，并负责施工阶段的管理，这是一种目前在国际建筑业界通行的项目交付模式。同时，EPCM管理方还需要对项目的其他方面进行管理，如：设计、采购和施工阶段的进度，与相关部门的沟通，准备成本规划、成本估算和文件控制等。

由于它对工程承办企业的总包能力、综合能力，以及技术和管理水平的要求较高，而国内大多数施工企业在项目管理、技术创新、信息化建设上与国际水平还有一定的差距，因此EPCM模式在国内尚未得到普及和推广。

在EPCM模式下，业主提出投资的意图和要求后，把项目的可行性研究、勘察、设计、材料、设备采购以及全部工程的施工，都交给所选中的一家管理公司（EPCM管理方）负责实施；由EPCM管理方根据业主的要求，为业主选择、推荐最适合的分包商来协助完成项目，但其本身与分包商之间不存在合同关系，也无需承担合同与财政风险。

 PMC（Project Management Contractor）是指项目管理承包。PMC是由业主通过合同聘请管理承包商作为业主的代表，对工程进行全面管理。对工程的整体规划、项目定义、工程招标、选择EPC承包商、工程监理、投料试车、考核验收等进行全面管理，并对设计、采购、施工过程的EPC承包商进行协调管理。EPC工程承包商按照与业主的合同约定，全面执行工程设计、采购、施工及试运行服务等工作。

目前，国外特别是西方国家的大型石化工程建设大多采用(PMC+EPC)管理模式。

 “IPMT+EPC+工程监理”项目管理模式，为项目一体化管理模式。

IPMT是Integrated Project Management Team的缩写，直译为项目一体化管理组。通过这种新的项目管理模式，达到优化工程组织，确保安全，提高工程质量，减少投资费用，加快工程进度，有力推动石油化工重大工程建设项目实现又好又快的建设和投产。

“IPMT+EPC+工程监理”项目管理模式在中国石化的青岛1000万吨/年炼油工程，天津100万吨/年乙烯工程、镇海100万吨/年乙烯工程等多年工程项目建设实践取得了良好效果，为在石油化工重点工程建设领域落实科学发展观作出了有益探索。

“IPMT+EPC+工程监理”项目管理模式，是借鉴国外通用的(PMC+EPC)管理模式和国内流行的业主自营管理模式的特点，结合我国石油石化工程建设实际，在项目管理模式上的探索与创新，是国外先进工程管理理论与我国工程建设实践的结合。

在地方政府债务监管不断趋严的背景下，一些地方尝试用“工程总承包+融资”（EPC+F）模式解决项目融资问题。这种模式能否与PPP相结合？能否在实施过程中做到合规？

近日在中国财政科学研究院举办的“EPC+F模式的合规性及与PPP模式的关系”PPP沙龙上，有关专家对此进行了交流。

据了解，“EPC+F”模式是由政府或政府授权的项目业主负责选择投资建设人，并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资或协助项目融资，待项目竣工后，再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。作为一种建设方式，EPC同传统工程招标相比，优势体现在服务链条的衍生性和服务内涵的丰富性。部分地区将EPC与投融资相结合，形成“EPC+F”模式。

国家发改委PPP专家库专家、中建基金公司副总经理金浩认为，“EPC+F”模式简而言之就是工程总承包加投融资。

财政部、国家发改委PPP双库专家，北京国家会计学院硕士生导师高亚莉认为，EPC是一项交钥匙工程，即设计、采购、施工、交钥匙。该模式工程造价涵盖了工程成本、融资成本和工程利润。业主（政府）将工程发包给施工方，业主按工程进度安排支付施工方款项，建设期施工方不垫资，项目竣工后移交给政府。该模式属于政府购买服务，即先有预算后安排支出。EPC模式集设计、采购、施工一体化，避免多头协调，相比PPP模式可缩短项目周期；此模式可采取融资租赁、材料设备出口信贷等多路径融资。但“EPC+融资”模式实为“类BT”,无运营内容，绕开规范的PPP操作流程，未做物有所值和财政承受力定量测算及论证，极易引致地方政府隐性债务。

谈到“EPC+F”模式与PPP的关系，与会专家认为，PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建设运营的项目，政府部门在选择社会投资人的同时确定项目的工程承包方（EPC），避免了工程建设“二次招标”。

业内人士分析说，在PPP项目下，社会资本再采取“EPC+F”模式，属于社会资本在责任内的分包，如果政府同意，这种做法就合规。同时要注意，“EPC+F”模式”不能与PPP并列，如果是在PPP合同下不存在问题，单独实施属于垫资。

财政部PPP专家库专家、中央财经大学温来成教授认为，“EPC+F”模式已逐步成为一些地方政府推动基础设施建设的重要手段，但蕴藏的风险不容忽视。财政部门对PPP模式的业务流程和实施目的做了明确规范，具体包括项目的识别、准备、采购、执行以及移交；主要目的在于改善公共服务质量、提高投资效益、增进公众在公共产品和公共服务中的满足感与幸福感。

中国财政科学研究院PPP研究所所长、国家发改委PPP专家库专家彭程认为，“EPC+F”近期之所以得到广泛运用，主要有以下几个方面的原因：

一是PPP领域自去年底进入清理整顿阶段以来，社会各界对PPP模式产生了一些疑虑和困惑，给“EPC+F”的迅猛发展提供了机会。

二是相比于手续繁琐、管理严格的PPP推进流程，“EPC+F”模式操作相对简单，更能满足地方政府和施工方对实施效率及短期业绩的要求。

三是地方政府财权事权不匹配的情况下，“EPC+F”模式能帮助地方政府筹资融资，解决实际问题。

四是个别地方政府和企业对广泛运用于国际工程项目管理的“EPC+ F”模式存在盲目追捧心态。

因此，“EPC+F”模式下的政府融资行为若纳入预算管理，可认定其为合规模式，否则有违规举债之嫌。

与会专家认为，用规范的PPP流程去推进“EPC+F”模式，能有效解决项目建设过程中的融资问题，并不会形成地方政府债务。但不规范的“EPC+F”，很可能成为类BT项目，如果要求地方政府逐年支付工程款项及融资费用，本质上就是变相的政府举债。

当然，判断“EPC+F”在具体运用过程中是否合规，必须从项目类别、招标（融资）主体、还款来源等方面进行综合研判，不可“一刀切”地简单下结论。

基于财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）严格管理项目库的规定，条件不符合、操作不规范、信息不完善的PPP项目陆续被清理出库，由此掀起了PPP项目整改热潮。其中，将PPP模式转为政府投资EPC模式继续实施项目即为一种常见整改措施[1]。但该种整改措施系项目实施模式的重大变更，对政府方的风险管控、投资人的收益预期等均产生了较大影响。为厘定各方权责关系、保障项目建设的顺利推进，笔者分别从模式转化时点、项目资金来源、采购程序衔接与合同关系转变等方面阐述该整改措施实施过程中应重点关注的事项，以期为项目各参与方提供有益参考。

由于EPC（设计—采购—施工）总承包模式是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包模式。并且，根据相关规定，EPC工程的发包阶段是在可行性研究、方案

设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。由此可见，就模式特征而言，EPC总承包模式强调项目工程建设要素。

结合PPP项目整改要求，如已竣工验收进入运营阶段或无改扩建实际需求的PPP项目，客观上已无实际工程建设需求，与上述EPC总承包模式特征要素不匹配。故，PPP模式转为政府投资EPC模式继续实施的，其整改时点应当在项目完工前。

PPP项目的建设资金来源于PPP模式筹集资金，即自有资金和债务性资金两部分。自有资金系PPP项目公司各股东的股权投入，债务性资金是以PPP项目公司为融资责任主体负责筹集，共同用于PPP项目的建设、运维，且项目回款资金来源于使用者付费、政府付费或政府可行性缺口补助。而EPC总承包模式下，工程建设所需资金来源于发包方，无需EPC总承包商融资或垫资。

如果将PPP模式转为政府投资EPC模式的，则项目建设所需资金的筹措责任主体从PPP项目公司转变为政府方，即当期政府方有足够财政资金可安排到位。模式整改过程中，对于融资责任的转移或资金安排的落实，应当注意避免违规变相融资举债或者增加政府隐性债务。

在满足转化的时点要求及确定项目资金来源的基础上，需要进一步明确政府投资EPC模式下承包商的采购程序问题。对此，总体上需要根据原PPP项目所处阶段,按照未选定PPP社会资本和已选定PPP社会资本两种情形进行探讨。

在未选定PPP社会资本情形下，应进一步区分原PPP采购程序是否已由政府采购主体启动。如果项目已经进入采购阶段并发布采购公告的，为实现PPP模式转为政府投资EPC模式继续实施，则应终止原PPP采购活动并在同一平台发布采购活动终止公告，再进行EPC总承包商的采购程序。如果项目尚未进入采购阶段的，则相当于一个新的政府投资EPC项目，按照《中华人民共和国招标投标法》规定的政府采购程序选定承包商即可，不存在两者采购程序衔接问题。

 1、若是原PPP模式下中选社会资本基于两招并一招规定被同时确定为EPC总承包商的，在转为政府投资EPC模式时，应当对EPC总承包商进行重新招标。理由如下：

第一，PPP模式下的采购条件通常要求社会资本同时具备项目投资、建设、运营等相关能力，对供应商的要求较高。但是，在转为政府投资EPC模式后，只要具备与工程规模相适应的设计资质或/和施工总承包资质[2]的供应商均可按照招标文件要求参与项目投标。因此，从保障项目招投标的公平竞争性而言，应当进行政府投资EPC总承包商的重新招标。

第二，即使原PPP模式下是采用招标或者其他竞争性方式招选社会资本的，且依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第（三）款[3]以及财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定同时确定中选社会资本作为EPC总承包商，由于在PPP模式转为政府投资EPC模式后，不再是对特许经营或者PPP项目社会资本的采购，因此该条款的适用前提已发生本质变化。在缺少其他法律依据的情形下，如EPC项目本身属于按规定必须招标的范畴，则应当依据《中华人民共和国招标投标法》的相关规定进行重新招标。

2、若是原PPP模式下EPC总承包商系通过二次招标确定的，则无须另行招标。

如果原EPC总承包商并非基于“两招并一招”，而是由项目公司另行招标确定，由于中标EPC总承包商已经过公开的招投标程序选定，在此情形下由该中标EPC总承包商直接与EPC项目发包方直接签订合同具备程序合规性要素。

综上，笔者认为，PPP模式转为政府投资EPC模式实施时，仅在EPC项目不属于法律规定必须招标的工程项目或原PPP模式下的EPC总承包商系经过二次招标程序确定的前提下，才无需进行EPC总承包商的重新招标。

PPP模式下，政府方、项目公司及下游供应商之间可能涉及的相关协议，如PPP项目合同、设计合同、施工承包合同、设备采购合同等。而EPC模式下，由发包方与承包商签订工程总承包合同，约定发包方与承包商的权利与义务等事项。因此，在进行模式转化时，应重点注意设计及施工合同关系的转变与衔接问题。

（一）设计合同的承接问题

PPP模式转为政府投资EPC模式时，需要注意原先设计合同的承接问题。对于设计合同来讲，在PPP模式下，项目设计责任的风险在PPP项目实施方案中明确并落实到PPP项目合同约定，一般由项目公司承担设计风险，在此基础上，若项目公司或中选社会资本自身不具备自行设计的能力，可将设计工作委托给其他设计单位，并签订委托设计合同。而在EPC模式下，承包商应承担施工图设计责任并承担设计相关的风险。

因此，PPP模式转为政府投资EPC模式后，在招选EPC总承包商时需考虑是由原先的设计单位继续完成设计工作并由中标EPC总承包商与其重新签订设计合同、支付设计费用，还是终止原先设计合同，改由EPC总承包商负责整个项目的设计。

（二）施工合同的承接问题

1、原PPP模式下的施工承包商若是通过二次招标确定的，则模式转变后，项目投资主体发生变化，如原施工承包商不能与原发包主体（即PPP项目公司）以及新投资主体（政府方）达成相关合同变更协议，则原有施工承包合同也将因无法继续履行而面临合同终止等风险。

2、模式转变后，如需重新启动采购招标程序另行确定EPC总承包商的，则可能会存在已完工程验收交接、工程量结算、已完工程质量责任承担等问题，需要加以妥善处理。

根据国家发改委颁发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目导则》（发改投资〔2016〕2231号）第十条规定，确定PPP项目实施方案内容前需按照规定完成项目投资管理的审批、核准或者备案手续，同时，基于《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。但是，目前PPP政策并未明确规定PPP项目应采取何种投资管理模式，且各地方政府对此的做法也存在差异。在此情况下，如果将PPP模式转为政府投资EPC模式的，则可能需要视项目具体情况确定是否需要重新办理审批、核准或者备案手续。

另外，无论是PPP模式还是政府投资EPC模式，“四证”（即建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证）均是重要的合规性文件，不仅会影响到施工合同的效力，而且对后续项目融资放款也有着关键性影响。因此，PPP模式转为政府投资EPC模式实施时，还需注意按规定及相关方的要求办理“四证”等建设审批文件的变更手续。