PPP清库结束，92号文是对PPP的叫停？还是探索新的发展方向？

近日，PPP项目运作模式成为行业关注热点话题。去年11月，财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，下称“92号文”），要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作，PPP市场迎来了“史上最严”禁令。

清库工作的开展和规范文件的密集出台，不仅给高速发展的PPP踩上“急刹车”，也为政府兜底变相举债、背离PPP改革初衷的伪PPP项目“敲上”重重一拳，在此背景下，业界对PPP走向更为关注。

此次清库处理也将成为市场规范发展的新起点，迫使其回归理性，为接下来解决一系列问题铺路——构建国家层面的PPP法律体系、部际协调机制、明确主管部门，以及在各级政府打造专业的PPP业务团队等。

92号文之后，部委对PPP未来的管理持何种看法？目前正在开展的清库，其标准是什么？PPP被规范带来何种影响，是否如好事者所说的PPP速冻的结果是逐渐消亡？一系列的问题让接下来的PPP模式发展备受关注，对此，业内诸多专业人士对此做出了解读。

业内专家薛涛指出，92号文之后，各界对PPP动向有不同的解读，在他看来，规范本身意味着回归PPP的初心，是回归提高公共服务供给质量和供给效率的本源。

财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲表示，无论是去年出台50号文、92号文、192号文等规范政策，还是今年3月底颁布的财金23号文，均是用来考量我们是否做真正的PPP项目——与绩效考核挂起钩来、项目参与方能够做到风险分担、让真正有运营的项目能够执行下去。

“92号文强约束，重点防止将纯工程、无运营的政府付费类项目包装成PPP，并及时清理出库，这遏制劣币驱逐良币，坚守做真的PPP和真的做PPP倡导公平竞争起到重要作用，让更多拥有核心技术和运营能力的专业化社会资本方参与水环境综合治理，是PPP回归本源和初心的关键。”中国水环境集团副总裁房勇认为，从这个意义上讲，PPP并未进入寒冬，只是正在接受春天到来前的考验，逐步完善规范的PPP必将行稳致远。

针对PPP领域出现的问题，中国投资咨询副总经理谭志国认为，对于国家发布的规范PPP发展的政策文件，市场存在一些过度解读、过度理解的现象，从而导致出现“过度执行”的行为，这种过度的解读对于PPP的良性发展有时候会是一种伤害。

尽管目前PPP模式存在不完善的地方，但在政府公共治理能力的提升以及公共服务效率的改善方面，PPP做出的贡献有目共睹。

“未来还要继续规范，希望与PPP全生命周期挂起钩来，让业内清晰认识到PPP项目存在的风险，去评判哪些项目可以去做、哪些不能做，坚决清退打击政府兜底、违法违规举债担保等。规范的目的是培养优秀的社会资本、讲信用的政府和有绩效的项目。”夏颖哲补充。

本轮清理仅是PPP规范发展的新起点，接下来仍有诸多问题待解。首先，应尽快从顶层设计上建立PPP的相关法律和体制机制，对争议已久的诸多问题作出明确规范、解释。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，PPP立法首先要直面三大任务：

一是制订全国性的PPP项目实施、操作指南，如进一步明确PPP应用范围、政府审批权限、审批流程、管理程序、合同框架和风险分担原则，以及企业退出机制和纠纷处理机制等，进一步规范各参与方的行为。

二是从机制上建立国家级PPP补缺资金，以促进经济欠发达地区的基础设施建设，平衡区域发展；同时减轻经济欠发达地区政府的财政负担，吸引社会投资者参与。

三是建立PPP管理的部际协调机制。须尽快建立起包括财政部、发改委、自然资源部、“一行两会”等多部委在内的协调机制；并且鼓励自然资源部更多地参与到PPP的管理工作之中，为项目发展提供更灵活的土地使用机制。

其次，加强各级政府的PPP人才团队建设。多位专业人士坦言，前述一系列乱象的根源之一是“懂的人太少”——无论政府、企业还是金融机构、咨询公司，均存在以旧思维去理解甚至曲解新模式的问题，因此亟待政府加强人才团队培训工作，并创造条件逐步吸引具备丰富经验的国际人才加入。

再者，PPP项目存在投资金额大、投资周期长、不确定性因素多、风险相对较高等特点，即便在英国、加拿大等发展经验成熟的国家，PPP项目在所有公共项目中的占比也仅为10-30%，“PPP要因地制宜。” 

根据今年2月财政部披露的第四批PPP示范项目名单，数据显示，第四批PPP示范项目仅有396个，不仅数量较以往相比下降，投资额也同样出现下降。与之对应的，是民营资本参与数量的提升，达到143个，占比达到58%。

业内人士认为，虽然PPP项目清库会在短期内导致项目落地数量下降，但入库项目的质量会越来越高，以环保项目为例，在第四批PPP示范项目中，具有较强运营属性、在项目运营期内能产生稳定现金流的环保类项目占比达到三成，这对于整个行业的长期发展有利无害。

薛涛表示，PPP进入规范的新时代，对于地方政府而言，不能只为融资，更要注重公共服务效率的提升；对企业而言，应该向“运营”或者“准运营”转型，从赚工程快钱到细水长流赚合理的、运营的钱；对金融机构而言，识别符合要求注重运营转型的优秀社会资本是他们参与PPP的最重要的抓手。